曲沃縣：用心用力奏好鄉鎮綜合執法改革“三部曲”

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評論

基層治理是國家治理的基石，提升基層治理水平是實現國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。習近平總書記強調，“一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢，地動山搖”。鄉鎮作為國家政權體系中的最基層，與民生聯系最密切，但一直存在著權小責大問題，尤其是行政執法方面，普遍存在多頭多層執法、重復選擇執法、 “看得見、管不著” “管得著、到不了”等問題，直接影響基層治理水平。黨的十九屆三中全會把深化綜合行政執法體制改革作為一項專門任務，四中全會又做出“進一步整合行政執法隊伍，繼續探索實行跨領域跨部門綜合執法”的決策部署。山西省委、臨汾市委在抓黨建促基層治理能力提升專項行動中，把推進鄉鎮綜合行政執法體制改革作為重點工作，提出更高要求。曲沃縣委深刻理解上級的政策精神，充分認識改革的重大意義，以高度的政治責任、務實的推進舉措、鮮明的結果導向，科學謀劃了改革方案、細化落實了改革任務、切實保証了改革效果，傾力奏好鄉鎮綜合行政執法體制改革的“三部曲”。

一部曲謀篇布局----- “一張藍圖”描繪到底

在鄉鎮機構改革中已組建執法隊伍、建立健全制度、公布事項清單、開展業務培訓的基礎上，曲沃縣以做深改革“后半篇文章”為主線，緊扣抓黨建促基層治理能力提升專項行動中加強力量、充實隊伍、強化指揮、統籌協調的目標要求，制定了《曲沃縣全面做好鄉鎮綜合行政執法體制改革“后半篇文章”的工作綱要》，從整合執法力量資源、健全執法工作機制、編制執法事項清單、規范行政執法行為、清理委托鄉鎮執法事項等多個方面大力進行優化升級，進一步做實“一支隊伍管執法”、引深鄉鎮綜合執法改革。

深度賦權下沉執法重心

在已建立鄉鎮行政執法事項清單的基礎上，重新梳理出法律法規授權鄉鎮及縣級部門委托鄉鎮的執法事項，整合成一張權力清單下放鄉鎮，內容包括三類：一是法律法規授權鄉鎮行使的事項以鄉鎮名義執法，二是縣直部門委托行使的事項以委托部門名義執法，三是由鄉鎮巡查、上級部門處置的事項按“鄉鎮吹哨、部門報到”模式執法。為確保部門“放得下”、鄉鎮“接得住”，曲沃縣制定了《鄉鎮綜合行政執法協調聯動機制》，將案件移送制度、投訴舉報制度、受理告知制度、信息共享制度、聯合執法協商制度、執法協助制度、爭議協調制度和行政執法與刑事司法銜接制度有機貫穿起來，厘清鄉鎮與縣級部門的職責權限，從強化指導、監督、檢查、服務等方面對鄉鎮予以保障和支持。同時規定，縣級部門不得隨意將行政處罰權、行政強制權下放委托鄉鎮，法律法規規定可以委托鄉鎮行使的執法事項，要按程序簽訂委托協議，並載明委托事項、范圍、權限、期限、雙方責任等內容，並報縣司法局審核備案。

高度賦能增強執法力量

針對基層執法力量薄弱的問題，出台了《曲沃縣推進鄉鎮綜合行政執法工作方案》,由各鄉鎮黨委書記牽頭,按照3 萬人以上鄉鎮綜合行政執法人員不低於20人，3萬人以下的不低於15人的標准，對鄉鎮綜合行政執法隊人員進行調整充實﹔針對部門執法覆蓋不全、信息不通、交通不便的情況，曲沃縣充分發揮 114 個行政村、6個社區的 491名網格員就近巡查、即時反應作用，暢通執法隊和網格員聯系,落實網格員待遇,穩定網格員隊伍﹔針對基層具備執法資格條件人員較少、水平能力不足等問題，制定了《關於進一步加強鄉鎮綜合行政執法隊伍建設的工作方案》，加強對鄉鎮綜合行政執法隊伍和人員的業務指導、培訓考試和行業監管，全面開展執法証申領培訓工作,推動鄉鎮和縣直派駐執法人員執法証能考盡考、應持盡持。

精度賦責規范執法行為

為保証鄉鎮綜合行政執法隊執法過程合法合理，程序正當、便民高效，曲沃縣嚴格落實行政執法責任制，對行政執法中存在違法行為的，依照有關法律、法規、規章的規定追究法律責任，給公民人身財產、公共利益、社會秩序造成損害的，給法人或其他組織造成損害的依法予以賠償。縣司法局通過日常監督、專項監督等方式加強對鄉鎮綜合行政執法工作的監督，對鄉鎮綜合行政執法人員存在不履職或者不正確履職，作出的執法決定不合法或者明顯不當，利用行政執法職權牟取不正當利益等情形，報上級行政部門或有關機關依法依紀嚴肅問責。推行行政執法公示制度，做到依據公開、決策公開、執行公開、結果公開、過程公開。推行行政執法全過程記錄制度，實現全程可追溯、可追責。推行重大執法決定法制審核制度，確保執法決定合法有效。

二部曲落地生根----- “五招並用”筑台夯基

藍圖已繪就，如何讓改革精神在鄉鎮落地落實落細，曲沃縣經過深入思考拿出了可行辦法。在強化組織領導上，成立了書記、縣長任雙班長，人大主任、政法書記任副班長，司法、編制、審批、財政等部門及鄉鎮為成員的“豪華版”工作專班，對重點任務進行破題攻堅、督導推進。在提高思想認識上，特邀山西大學法學教授彭雲業到曲沃開展專題培訓，課程中詳細闡述了綜合行政執法體制改革的歷史背景、法治理論和重大意義，通過典型案例教學提升鄉鎮執法人員執法理念和辦案能力。在細化工作措施上，根據改革要求、結合鄉鎮實際，打出了夯實基礎、提升能力、健全機制、加速反應、優化獎懲的“組合拳”。

強化保障夯實根基

按照六有（有機構、有人員、有場所、有裝備、有制度、有經費）標准，強化隊伍保障，配齊配強由鄉鎮長任隊長，由鄉鎮副職、派出所長任副隊長，由自然資源、市場監管、公安、司法等派出機構及賦權（委托）部門177名人員組成的鄉鎮綜合行政執法隊伍﹔強化裝備保障，調配10余輛執法車輛，購置執法記錄儀、對講機等多種執法裝備，建設了規范化辦案室、調解室、檔案室、裝備室等辦公場所﹔強化經費保障，落實鄉鎮綜合行政執法專項工作經費，並隨鄉鎮的賦權事項調整逐步增加。

提升能力補齊短板

著眼短板弱項，通過以學促行、以學促干強化基礎能力、提升執法水平。縣司法局編印一套系列叢書（行政執法相關法律5本）、一套鄉鎮行政執法指導案例、一套口袋書（鄉鎮綜合行政執法辦案手冊）、一套綜合行政執法實用手冊，為執法人員辦案提供參考。創新開展 “縣帶鄉”聯合執法，縣級部門採取“扶上馬、送一程”幫帶，幫助鄉鎮執法隊盡快掌握辦案技巧、提高執法能力。組織學習典型指導案例匯編和系列視頻，對案件主體資格、法律適用、事實証據、執法程序、案卷規范等方面進行分析說明，達到以案釋法、以案促訓、以案提質的效果。

健全機制規范程序

公開執法清單，梳理明確鄉鎮綜合行政執法事項8類111項，對自然資源、應急管理、市場監管等重點領域行政執法擬委托事項進行合法性審查。公示執法流程，明確5個環節的簡易執法程序、16個環節的一般執法程序，編印執法事項流程圖、廉政風險防控圖，並挂圖上牆接受群眾監督。規范執法文書，編印曲沃縣《鄉鎮人民政府行政執法文書格式范本》，制作36項行政執法文書，確保執法過程“要素齊全、結構完整、邏輯嚴密”。健全執法制度，完善鄉鎮綜合行政執法協調聯動、檢查巡查、爭議協調等10+N工作機制，做到有章可循、有據可依。建立包片負責、巡查上報、執法處置和統籌協調等內部運行管理制度，厘清責任、提高效率。

細化網格加速反應

根據《曲沃縣微網格員管理辦法（試行）》，按每名微網格員包聯20戶群眾，合理規劃微網格，有效解決網格設置過大、問題發現不及時問題，明確微網格員遇突發事件、安全隱患、違法行為等情況的“吹哨”職責。各鄉鎮建立常態化巡查快速響應機制，對於發現的各類問題線索，實行“網格吹哨，鄉鎮報到”“鄉鎮吹哨，部門報到”的三級貫通機制，協調配合上級執法部門作出相應處理，解決了無權執法、反應遲緩問題，打通基層為民快速執法的“最后一米”。同時，賦予鄉鎮對轄區內需要多部門協同解決事項的協調權和督辦權，完善鄉鎮與上級執法部門間的信息共享、線索和案件移送、聯合調查、案情通報等協調配合機制，逐步實現鄉鎮綜合檢查與上級專業執法的有機結合、行政執法與刑事司法的有效銜接。

優化獎懲增強動能

為增強鄉鎮執法的積極性能動性，曲沃縣拿出了一系列接地氣的硬措施。評優評先激勵，對在基層一線實績突出、成效明顯的執法人員同等條件下優先評先評優、職級晉升、推薦進入鄉鎮領導班子。單列專項考核，對科級干部以外的執法隊伍人員進行專項考核，按照 20%比例確定優秀等次，進行績效獎勵。嚴格問責警示，對不作為、慢作為，執法不嚴、執法不公，群眾意見大、反映強烈的執法人員，根據情節輕重，按照干部管理權限嚴格進行追責問責，在全縣上下營造風清氣正、激濁揚清的良好法治氛圍。加強人文關懷，充分考慮行政執法時間隨機性、矛盾尖銳性等特點，各鄉鎮在對執法人員考勤、后勤、交通、福利等工作生活各方面盡可能予以關照，促進大家好好干、干得好。

三部曲開花結果----- “三箭齊發”盡達目的

隨著改革措施全面落地，軟件硬件相繼到位，曲沃縣各鄉鎮綜合行政執法隊全面履職盡責展開工作，特別是在群眾關注、面廣量大，與生產生活關系密切的領域，已辦理了一些典型案件。

日常巡查防微杜漸

按照《曲沃縣鄉鎮綜合行政執法隊日常檢查巡查制度》，7個鄉鎮綜合行政執法隊認真開展全轄區常態化巡查，對違法違規行為早發現、早制止、早消除。今年以來，在環境保護、安全生產、信訪維穩、違法佔地、違規建房、戶外廣告、畜牧養殖、河道保護、社保養老、市場監管、文化市場等與群眾生活息息相關的領域，及時發現違法現象、制止違法行為二百余起。一摞摞巡查台賬、一本本工作日志，記錄了鄉鎮執法隊檢查巡查的一塊塊片區、一個個事件，雖然多數未達到立案標准，但都消除了違法狀態，達到了執法目的，體現了執法溫度。

授權執法嚴查快處

5月18日，史村鎮綜合行政執法隊接到網格員閆才保電話“吹哨”，在衛村巡查中發現衛村臨河房屋妨礙河道行洪，影響汛期安全。史村鎮綜合執法隊隊長婁亮亮迅速行動，立即組織召開線索核查工作會議，抽調由張愛麗、曹毅斐、暢俊剛等三名執法隊員組成的線索核查小組對問題線索第一時間進行現場核查。

執法隊員們攜帶執法証，胸佩記錄儀，手持照相機，駕駛執法車直奔線索現場。打開執法記錄儀、拿起照相機、拉開鋼卷尺、繪制現場平面圖一系列嫻熟的動作體現了執法人員過硬的業務素質，不到15分鐘，現場勘查完成。初步確認，臨河而建的房屋為土木結構，佔地面積約10平米，位於澮河河道內，距離河中心35米，對汛期河道行洪造成影響且屬違法建筑，違法建設者為衛村村民李某。

執法隊員們勘查完現場立即返回執法隊，將線索初步核查情況向隊長詳細匯報，經綜合分析研判，同意立案查處，因該建設行為違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條之規定，應依據第六十五條“在鄉、村庄規劃區內未依法取得鄉村規劃許可証或者未按照鄉村建設規劃許可証的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期整改﹔逾期不改正的，可以拆除”進行查處。執法隊長婁亮亮在簽批《立案審批表》的同時明確要求：“以最快的速度調查清楚，盡快消除安全隱患，保証汛期行洪安全。”

“您好！我們是鎮綜合執法隊員，這是我們的執法証件，請查驗。今天我們請你來的目的是對你在河道內所建房屋影響行洪問題進行調查，請予以配合，如有申請回避要求，請提出。”“沒有”。接下來“姓名、住址、房屋是否是你建的、建設時間、建設用途、有無相關手續、你認為該房屋是違法建設嗎”等一系列環環相扣的詢問顯示了執法威嚴和業務嫻熟。

問題線索的發現，立案審批的辦理，前期的現場勘查，嚴格認真的詢問，責令拆除文書的下達等全套嚴格規范、公正文明的執法程序，使整個案件從“網格員吹哨”到“執法隊報到”，再到違法建筑的拆除，僅用時3小時。此案件充分印証了“網格員吹哨、執法隊報到”模式反應迅速、快捷高效的優勢，也為進一步推動鄉鎮綜合行政執法改革做出了有益探索。

部門報到卡位補防

4月20日，作為縣城所在地的樂昌鎮，將常態化居民自建房巡查中發現的案件線索向縣直有關部門報告后，會同縣自然資源、住建等部門組成30余人的執法隊伍，根據山西省“四辦法一標准”和縣城規劃區居民建房相關政策要求，對西南街社區、東關社區等規劃區自建房情況進行突擊全面檢查，依法開展行政執法行動。

行動中，聯合執法人員對未辦理建房手續，無建筑圖紙、施工合同、開工登記表和建房承諾的多處違規工地下發整改通知書予以停工，並張貼通告200余份，有效打擊了違法建設的囂張氣焰，有力遏制了違法違規建房勢頭，對周邊群眾起到了警示威懾作用。同時，與自建房居民進行耐心溝通交流，宣傳縣城規劃區居民建房相關的政策要求，發放相關公告文件，要求所有建房戶完備手續后再依法依規開展建設。樂昌鎮綜合行政執法隊副隊長表示，本次行動，鄉鎮部門聯動多維度分析問題、解決問題，對違規工地的村民建房行為進行停工處罰，遏制了城區村民自建房無序化發展態勢。

新冠疫情發生以來，曲沃縣委以高度重視、高度警惕、高度負責的態度，要求各鄉鎮、各部門加大相關領域執法力度。今年四月，樂昌鎮綜合行政執法隊對所轄村（居）進行疫情防控工作專項檢查，進入東韓村衛生室時，發現工作人員張某置防疫措施於不顧，擅自將體檢使用過的棉簽（醫療廢物）放入生活垃圾桶，其行為違反了《醫療廢物管理條例》第十四條第二款的相關規定，依據《醫療廢物管理條例》第四十七條第一款規定，應由縣級以上地方人民政府衛生行政主管部門責令限期改正，給予警告，並處5000元以上1萬元以下罰款。

根據《鄉鎮綜合行政執法事項清單》，該違法行為應由縣衛體部門負責查處，鄉鎮綜合行政執法人員第一時間電話報告鎮執法隊長張凱龍，並按照“鄉鎮吹哨、部門報到”機制，立即將案件移送縣衛生健康綜合行政執法隊。縣衛生健康綜合行政執法中隊長張炎等三名執法人員迅速啟動執法程序，趕赴現場調查取証，制作檢查筆錄，下發衛生監督告知書並以最快速度完成了案件查處工作，捍衛了法律尊嚴、強化了疫情防控。此案件的成功查處，是曲沃縣完善“鄉鎮吹哨、部門報到”執法新模式的成功實踐。據悉，今年以來，曲沃縣深刻汲取國內安全事故教訓，依托鄉鎮綜合行政執法隊開展了大規模安全隱患整治聯合執法工作，取得良好社會效果。

通過鄉鎮綜合行政執法體制改革，曲沃縣逐步解決了基層權責交叉、多頭執法、重復執法以及基礎薄弱等問題，初步展現了鄉鎮綜合執法的新氣象，打通了基層為民執法 “最后一米”。下一步，該縣將繼續按照建鐵軍、出鐵拳、辦鐵案思路，提高執法水平、強化辦案效果，更好地服務基層群眾和經濟發展，持續升華抓黨建促基層治理能力提升成果，不懈推進國家治理體系和治理能力現代化。(靳海潮侯居海)

(責編：陰豪、郝亞紅)

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